Среда, 28 октября 2026

Реформа упущенных возможностей

Дата: 2011-02-22

САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ. Саморегулированию в строительной отрасли исполнился год, и далеко не все эксперты позитивно оценивают его итоги. Многие полагают, что уже на стадии формирования новой системы был допущен ряд концептуальных ошибок, исправить которые, что называется, «по ходу» теперь не получится.

Бесспорно, сама по себе попытка государства передать часть своих властных полномочий строительному сообществу похвальна. Однако выбранный для этого способ как минимум спорен. Россия, вместо того чтобы ориентироваться на западную модель профессионального самоуправления, как обычно, идет своим путем.

В январе Министерством экономического развития РФ был обнародован общий доклад «О практике использования института саморегулируемых организаций», посвященный развитию саморегулирования в России. Основной вывод этого документа звучит так: саморегулирование в РФ как институт состоялось, но в отдельных отраслях, в том числе в строительстве, в силу ведомственного и отраслевого лоббизма модель профессионального самоуправления была серьезно искажена, что создает возможности для различных злоупотреблений.

В докладе, в частности, сказано: «…отсутствие элементарного понимания целей разработки закона об СРО привело к тому, что полтора года назад в интересах строительной отрасли были приняты поправки (№148-ФЗ), существенно поменявшие концепцию института саморегулирования в целом».

В результате отдельными законодательными актами фактически могут быть введены любые требования к СРО в сфере строительства, проектирования и инженерных изысканий: «Допускается установление в рамках иных ФЗ различных «особенностей», в качестве которых предусмотрены практически все сферы функционирования строительных СРО».

При этом, по мнению авторов доклада, «негативное впечатление от системных проблем саморегулирования в области строительства автоматически переносится на сферу саморегулирования в целом». Итоги доклада отнюдь не означают, что реформирование строительной отрасли следует прекратить, но заставляют задуматься: а в правильном ли направлении оно движется?

Одна для каждого

Главная идея, которая лежит в основе понятия саморегулирования на Западе, как и в России, передача части государственных управленческих функций профессиональным сообществам. В Европе, например, данный механизм применяется уже более полувека для самых разных профессий: инженеров, врачей, юристов, аудиторов и т. д.

Ключевым моментом является то, что орган профессионального самоуправления (гильдия, палата, орден) создается государством для каждой профессии только один, и государство само законодательно прописывает все правила его работы. Членами такой организации становятся лица, имеющие право заниматься данной профессией (обладающие, скажем, лицензией). Это второй ключевой момент: именно сами представители профессии, а не компании — юридические лица, которые сегодня существуют, а завтра — нет.

Причем участие в саморегулируемой организации является не добровольным, а обязательным для всех представителей «цеха». Таким образом, создаются условия для управления профессиональным сообществом самими профессионалами по установленным государством правилам и под его контролем.

Основная цель «СРО по-европейски» — посредством высоких требований к своим членам в отношении качества выполняемой ими работы поддерживать престиж профессии в целом. Поэтому она разрабатывает для своих членов обязательные для соблюдения стандарты деятельности в виде кодексов профессиональной этики и имеет право влиять на выдачу физлицу допуска к работе или исключение его из профсообщества.

Деятельность СРО также направлена на представление интересов своих членов на всех уровнях власти, повышение их профессионализма и обеспечение материальной ответственности перед обществом. При этом практика создания компенсационных фондов возмещения ущерба на Западе встречается достаточно редко, применяются схемы либо индивидуального, либо коллективного страхования.

Ведь в условиях единого подхода к формированию размера взносов в КФ для многих предприятий малого и среднего бизнеса издержки зачастую оказываются необоснованно высокими и по сути запретительными.

Российский вариант

Что же мы получили в строительной отрасли России? Все с точностью до наоборот.

Не одну и даже не десять, а сотни саморегулируемых организаций, и, согласно докладу Минэкономразвития, «в настоящее время динамика регистрации СРО в сфере строительства остается положительной». «Когда саморегулирование в строительной отрасли только зарождалось, речь шла о том, чтобы сделать максимум 10 проектных СРО, тричетыре изыскательских и не более 30-40 строительных, — рассказывает председатель совета НП «Первая национальная организация строителей» Азарий Лапидус. — Однако затем собралась группа людей, которые сказали, что вы, мол, обижаете малый бизнес и еще там кого-то обижаете. В итоге у строителей — 231 СРО, у проектировщиков — 162, 28 — у изыс кателей. Хорошо это? Думаю, что плохо».

Но самое главное — членами СРО в российском варианте являются не физические, а юридические лица, и создаются и функционируют эти организации не по решению государства, а по инициативе отдельно взятых людей (правда, при соблюдении ими некоторых определенных законодателем правил).

Таким образом, функции управления строительной отраслью переданы не профсообществу, а конкретным частным лицам, сидящим в аппаратах саморегулируемых организаций (а с некоторого времени и нацобъединений), зачастую профессиональным управленцам, далеким от строительной деятельности. И в этом основной, принципиальный просчет реформы, уверены эксперты.

«В свое время, когда продвигался закон о СРО, все основывалось на том, что в них будут объединяться физические лица — носители знаний, опыта и идей, — рассказывает архитектор Алексей Воронцов, вицепрезидент Национального объединения проектировщиков. — Конкретные специалисты — архитекторы, инженеры… Те, кто создает продукт. А не организации, пусть даже такие большие и славные, как «Моспроект» или «Институт Генплана».

Но потом появились поправки к закону, которые свели все хорошее на нет. Объединяться заставили не профессионалов, а юридические лица — это нонсенс и глупость. Весь мир живет по иной модели — в профессиональные объединения, гильдии собираются те, кто занимается данным видом деятельности, профессией, а не те, кто специализируется на его организации. Для заказчика ценны именно специалисты, а вовсе не юрлица.

Или возьмем, к примеру, российскую медицину. Существуют российские организации гинекологов, патологоанатомов, но нет структур, которые объединяли бы директоров родильных домов или моргов. А у нас в строительной отрасли именно так все и устроено. И, конечно, довольно смешно, когда, скажем, и архитектурное бюро Воронцова численностью 60 человек, и бюро, где работает пять человек, и, скажем, «Институт Генплана», в котором 800 сотрудников, все имеют в СРО по одному голосу».

Хуже того. Выбранная российским строительным комплексом модель саморегулирования вообще отрицает принцип «отраслевого единства», она допускает объединение компаний — участников рынка в рамках СРО не в соответствии с отраслевой принадлежностью или специализацией, а без учета каких-либо «профессиональных признаков». Фактически обеспечивается модель вхождения в состав СРО организаций, не сопоставимых ни по содержанию, ни по числу выполняемых работ.

Кроме того, поскольку СРО и возникшие позднее надстройки системы — нацобъединения — создавались не государством, а частными лицами, многие аспекты деятельности этих структур изначально не были закреплены в федеральном законодательстве. Они были прописаны позднее, причем зачастую не носителями профессии, а менеджерами самого разного уровня, в руках которых оказались ключевые посты практической повседневной работы (см. также «О вреде «манагеров»).

Эта концептуальная ошибка в дальнейшем привела к появлению всевозможных видов коррупции в СРО (в сфере выдачи допусков, повышения квалификации и многих других). Национальные объединения, со своей стороны, стали пытаться присвоить себе функции и полномочия государственного органа, эдакого министерства строительства, место которого пустует с момента ликвидации Госстроя (в частности, заняться выработкой стандартов и правил, регулированием повышения квалификации и аттестации работников).

«Саморегулирование воспроизвело в строительстве все самое худшее, что было в лицензировании, — считает Виктор Плескачевский. — Появился новый вид чиновников — общественные, а это гораздо хуже». «Согласно закону, к основным функциям, например, Национального объединения проектировщиков относятся обсуждение вопросов и формирование предложений по вопросам выработки госполитики в области архитектурно-строительного проектирования и представление интересов СРО в федеральных органах, — напоминает Воронцов. — Других функций у НОП нет.

Но в течение всего 2010 года оно пытается перетащить на свой уровень то, что принадлежит нам с вами. Фактически сегодня мы и на уровне СРО, и на уровне нацобъединений повторяем модель госоргана, который, имея все его полномочия, не несет никакой ответственности. И получается, что обязанность платить деньги в компенсационные фонды, осуществлять взносы и различные целевые платежи лежит на членах СРО, а право распоряжаться этими деньгами принадлежит исполнительным дирекциям саморегулируемых организаций и аппарату Национального объединения.

При этом заставить их нести ответственность за расходование средств даже в пределах утверждаемой сметы очень тяжело, а уж направить эти средства на то, что нужно нам, профессионалам, совсем сложная задача».

Профессиональный цех или лавка по сбору денег?

Конечно, нельзя сказать, что в российском саморегулировании в сфере строительства полностью отсутствуют положительные моменты. К несомненным плюсам реформы уже сегодня можно отнести то, что, говоря словами Виктора Плескачевского, в стройкомплексе «удалось создать механизм концентрации профессионалов». Государство согласилось отдать часть своих функций строительному профсообществу и предоставило ему возможность почувствовать себя единым и достаточно эффективным организмом.

Но самый главный вопрос сегодня — в каком направлении саморегулирование в строительстве будет развиваться дальше. «Будет ли это профессиональный цех или лавка по сбору денег?» — спрашивает Азарий Лапидус. С учетом уже сделанных ошибок вероятность второго очень высока.

Также понятно, что невозможно просто взять и перенять в чистом виде, без корректировки западную модель профессионального самоуправления — в России другое право и другой менталитет, — но у нее, безусловно, стоит многому поучиться. Тем более что выбранный российским саморегулированием «особый путь» явно небезупречен.

О НАЦИОНАЛЬНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ

АЗАРИЙ ЛАПИДУС, председатель совета НП «Первая национальная организация строителей»:

«Что такое в настоящий момент национальные объединения? Более бюрократизированную систему взаимоотношений трудно себе вообразить. Государство, даже в самых радужных мечтах своих лицензионщиков, не могло нас зажать в такие тиски, как это сделали нацобъединения.

Проектировщики, возможно, станут первой ласточкой, которой удастся их разжать. Они уже выгнали часть менеджеров из аппарата. Я — член совета Национального объединения изыскателей и один из тех, кто методично настаивает на удалении из него аппарата, который там есть. В НОИЗ сложилась ситуация, когда менеджеры едва не возглавили профессионалов-изыскателей. На съезде все было на грани — еще чуть-чуть, и во главе объединения встал бы человек, который год был руководителем аппарата и который во время болезни действующего президента Леонида Кушнира объехал территории и сказал, что Кушнир нам больше не нужен, давайте, мол, голосовать за меня».

О ВРЕДЕ «МАНАГЕРОВ»

АЛЕКСЕЙ ВОРОНЦОВ, вице-президент Национального объединения проектировщиков:

«Когда закон о саморегулировании появился, мы, профессионалы — архитекторы, проектировщики, очень обрадовались. Потом возникли поправки, и мы несколько огорчились, но в целом было понятно, что надо двигаться дальше. И в этот момент (и я себя первого в этом виню), вместо того чтобы самим всем заниматься, мы нашли людей, которые стали нам помогать. Потому что требовалось написать устав и еще какую-то кучу бумажек, побежать в одну организацию, в другую, пройти регистрацию…

Мы стали передоверять это служащим органов управления архитектуры и просто менеджерам широкого профиля, готовым заниматься чем угодно. И в итоге получилось, что повседневное управление СРО было передано этаким, как я их называю, «манагерам». И это довольно эффективное «племя» начало серьезную борьбу за власть сначала на уровне СРО, а потом и нацобъединений.

А дальше, в силу того, что закон предоставлял исполнительным органам очень широкие полномочия, началось руление и пиление бюджетов и навязывание каких-то стандартов и правил, которые непосредственно профессионалами не писались. И этих «манагеров» оказалось не так-то просто уволить. А все потому, что мы по своей лености и халатности упустили работу с учредительными документами, как на уровне СРО, так и на уровне нацобъединений.

Часть записанных «манагерами» позиций, которые их защищали и давали им абсолютное право руководить Национальным объединением проектировщиков, распоряжаться бюджетом и не нести никакой ответственности, мы на сентябрьском съезде вычеркнули. Но осталось еще несколько, которые не дают объединению нормально работать».

ВСЕ ТО ЖЕ, НО ДОРОЖЕ

МИХАИЛ БОГДАНОВ, президент координационного совета СРО «АИИС»:

«Удивительная у нас страна. Саморегулирование в строительстве оказалось настолько своеобразным, что даже противники федерального лицензирования сожалеют о его отмене. Вместо компаний-однодневок с формально выданными лицензиями теперь появляются такие же компании с формально выданными допусками СРО. Только документ, позволяющий заниматься своей работой, стал стоить гораздо больше, заметно увеличилась административная нагрузка.

Решения о саморегулировании в строительной отрасли опять принимали непрофессионалы. Хуже того, саморегулирование стало отдельным направлением бизнеса для некоторых юристов и менеджеров, создающих СРО как свои коммерческие проекты по продаже допусков… При принятии законодательных решений о введении саморегулирования в строительстве были допущены ошибки, которые уже не могли исправить никакие действия органов исполнительной власти».

Источник: «Провал саморегулирования в строительстве», СРО «АИИС»

А НУЖНЫ ЛИ ВООБЩЕ КОМПЕНСАЦИОННЫЕ ФОНДЫ?

СОГЛАСНО докладу Минэкономразвития РФ «О практике использования института саморегулируемых организаций», общий объем сформированных членами СРО в области строительства, проектирования и инженерных изысканий компенсационных фондов составляет порядка 20 млрд рублей.

При этом, по данным ведомства, «указанная оценка представляется скорее заниженной в связи с принятыми в 2010 году изменениями нормативно-правовой базы в части формирования КФ, в соответствии с которыми размер взноса одного члена СРО может достигать 4,5 млн рублей для организации в области архитектурно-строительного проектирования и 30 млн рублей — в области строительства».

Среди основных проблем, связанных с формированием и использованием КФ, авторы доклада видят следующие. Количество и содержание видов работ, осуществляемых членом СРО, никак не влияют на размер его взноса в КФ. Таким образом, например, компания, осуществляющая только малярные работы, платит взнос в том же размере, что и организация, занимающаяся, скажем, возведением фундамента, — виды деятельности, явно несопоставимые по потенциальным рискам.

Кроме того, КФ формируются исключительно в денежной форме, при этом не используется норма об обязательном раздельном управлении и учете. «Право бесконтрольного распоряжения средствами КФ имеют исполнительные органы СРО, что создает условия для недобросовестного их использования», — сказано в докладе.

Как свидетельствуют результаты проведенного министерством среди СРО опроса, информация о случаях выплат из КФ на сегодняшний день отсутствует.

Нет ее и у Ростехнадзора. В связи с чем Минэкономразвития считает возможным, в частности, проработать вопрос о нецелесообразности применения механизмов формирования КФ.

СНИП

Постоянный адрес статьи: https://www.lift-press.ru/view_post.php?id=2769

Похожие материалы:

Об издании

Контактная информация

Партнеры

Лента новостей РФ

Новости за рубежом

Статьи

Интервью

Мнения

Российские производители

Лифтовые компании России

Испытательные центры

Органы по сертификации

ЦОК в лифтовой отрасли